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反腐败抓源头要靠法制建设

梁园公安分局纪委书记 王自中

　　江泽民同志指出：“从巩固党的执政地位的高度，进一步强调反腐败斗争要在坚持治标，严惩各种腐败行为的同时。逐步加大治本力度，努力从源头上预防和治理腐败。”为此，反腐败抓源头要靠法制建设势在必行。

　　一、反腐败抓源头靠法制

　　1．反腐败抓源头必须加强立法。据国家有关部门联合调查显示：因国家工作人员玩忽职守行为，一年至少给国家造成几十亿元的损失；大中型的高档饭店、豪华宾馆的营业额90％以上来自公款消费，一年吃掉公款约一千多亿元。一些公职人员用公款购置豪华轿车、滥建高楼馆所、别墅、互赠珍贵礼品、礼金，追求高消费“娱乐”等。上述行为大多处于法律调整之外，这就使行为人大肆进行腐败而无所顾忌。上述问题给所侵犯的杜去关系追成的经济损失都大大超过法律明文规定的经济犯罪，它和贪污贿赂犯罪并无质的区别，并且具有更加严重的社会危害性。由于这些法律无明文规定，使之游离于合法与非法之间。因此，通过立法的形式树立规则权威性是治理腐败的法治起点。

　　2．反腐败抓源头必须是有法可依。目前，经济犯罪现象之所以得不到有效遏制，一个重要的原因是立法滞后。治理权力性腐败必须要求党政工作人员遵守职务行为规则；必然要求执法、监督部门严格依法办事；用法制形式统一行政管理和处罚措施。市场经济的一切活动都必须遵守市场运行规律和规则。总之根据发展和完善社会主义经济和消除腐败现象的迫切需要，要加快立法步伐以达到依法治腐的目的和效果。

　　3.反腐败抓源头要借鉴外国经验。现代世界发达国家腐败行为也在所难免，但他们却有着十分有效的制约和消除腐败的有效机制。在反腐立法工作中，大胆吸收和借鉴发达国家有效治理腐败的运行机制和成熟的法律，乃为一大捷径。如使贪官污吏不寒而栗闻风丧胆的“香港总督特派廉政专员公署”，新加坡的“反贪贿调查局”和瑞典的“反贿赂研究所”及严刑峻法，又如美国的《从政道德法》、英国《防止腐化法》、法国《惩戒委员会法》等防治腐败的法规均有借鉴意义。

　　因此，反腐败要从“政策型”向“法治型”转变。这是反腐败斗争深入发展的必然要求，以避免一阵风等短期行为。不仅要立事后究责法，更要立事前预防法。在国家公务管理活动中，还要建立起公众参与的民主法治公开渠道，使之参与反腐败固定化、法制化。

　　二、反腐败抓源头，必须严格执法

　　1．依法治腐当前存在的问题。严格执法并不是孤立的社会行为，它要受到体制等因素的制约。目前，我国执法、执纪系统的人财物都依赖同级党委和政府，那么，就会产生"端谁的碗受谁管"的心态。否则，就可能出现财政上卡�"乌纱帽"被摘的危险。在这种情况下，查办同级党政官员尤其是高级公职人员的腐败，其职能就显得软弱无力。尤其令人深思的是，执法执纪系统本身的腐败问题更是难以查处。某些检察机关的反贪机构及其公职人员本身就存在着贪赃枉法问题，造成的社会危害程度并不亚于被其查处的经济犯罪案件，这个问题很值得决策机构深思。

　　在反腐措施上。有些人往往断言：根本在教育，关键在领导。笔者认为，加强教育，只能约束自律意识较强的人。德治在预防腐败中的作用不可否认，但它毕竟属“软性”约束。对于哪些无视法律、丧失公德的腐败分子进行“软性监控”则显得无能为力。一个领导的“廉政系数”的大小是不能用外力求担保的。“避苦求乐”是人类的本性，在特定条件下，每人都有做出危害社会的行为的可能性。因此，不能把反腐败的希望完全寄托在个人的道德品质、良心和觉悟上。

　　“清官政治”是社会文明的产物。任用一个清官是一地一省乃至全国百姓的福星，任用一个赃官则是百姓的灾难。但历史和现实证明，清官无法从根本上解决腐败问题，清官再清也不可能成为社会文明程序运作的永久实践的保障。一个清正廉洁的政党需要的是一套完备的法制运行机制来作为可靠的保障。

　　2．反腐败抓源头必须有法必依。有法不依，法是一纸空文。改革开放20多年来，国家制定的法律及法律性文件300多件，国务院颁布的行政法规近千件，省级的地方性法规5000多件。其内容基本覆盖了社会生活的方方面面。然而，腐败不仅没得到有效的遏制，却呈大幅度上升趋势，大案要案居高不下。党政、执法、司法等机关和经济管理部门的一些干部，以权谋私尤为突出。腐败病毒已扩散到政治、经济、军事、文化等社会生活的各个领域。可见，有了法律并不等于实现了法治。建立了执法机关并不能保证能依法行政。我国当前法制建设的主要问题不是无法可依，而是有法不依，执法不严、不公的问题不解决就谈不上法治。这一问题昭示决策者要站历史的高度，明确认识法律的关键环节和问题的症结所在，一定把主要功夫放在执法上。

　　3．反腐败抓源头必须从严执法。在反腐败抓源头过程中，无视法律、以权压法、执法不公、贪赃枉法等问题大量存在。在治理犯罪中，公安罚一批、检察免一批、法院缓一批、劳改放一批等执法不严现象时有发生。以上现象不但背离了“从严治吏”的司法精神。放纵了腐败分子，亵渎了法律的神圣，而且使腐败分子产生对法律的蔑视，加上体制“转轨”所带来的政治、经济、文化、伦理、信仰等诸多因素的急剧裂变，对腐败现象起了推波助澜的作用，引起了广大公民对执法不公的愤恨和反腐不力的失望。

　　法律规范本身欠缺刚性，再加上自由裁量幅度过大，客观上给治理腐败带来了难度，若执法不严，打击不力，长此下去，将会导致全面性政治腐败，经济危机，社会动荡，这己被一些国家和历史的教训所证明。

　　只有严格执法，才能仗法律对腐败行为具有制约力。这就要求执法部门，依法从重惩处腐败分子，对腐败犯罪动“大手术”，并不断取得阶段性成果，才能有效地治理腐败。

　　三、反腐败抓源头必须强化依法监督

　　1．不受监督的权力必然导致腐败。全国人大原副委员长成克杰、江西省原副省长胡长清等之所以由党的高级干部蜕化成腐败分子，主要教训是监督失控。所以加强对用权的依法监督，势在必行。

　　国际反腐经验和中国反腐败实践告诉我们，科学分权是治理腐败必然来临。否则，我们要付出更大的代价才能建立起市场经济和民主政治。因为腐败在社会中具有很强的污染性和繁殖力，治腐力度若小于腐败的蔓延速度，腐败会变本加厉，恶性膨胀。

　　权钱交易之所以是腐败最集中的表现，就是因为权力过于集中，而缺乏分权制衡的结果。从根源的角度看，我国的腐败问题是体制性的，这是腐败的总根源。因此，治理腐败根本上在于如何道过体制改革规范和控制权力问题。与市场经济相适应，通过改革，实现由单方国家权力“金字塔”式的集中控制模式，向多方位社会控制模式转化，使党政行为逐步由人治走向法治，以法制的稳定性来保障政治的稳定性。从现代化国家来看，保证社会控制成功的决定性力量是政治民主化，即分权制衡。如，美国、日本、韩国，意大利、新加坡、香港等国家和地区的保廉机制就是证明。因此，分权独立下的执法机制是反腐败的关键。

　　2．反腐败抓源头必须以权制权。占有者不再拥有管理权。分工伴随着分权是现代化社会发展的必然趋势。政治体制改革就是如何分权以加大选举、决策、执行、监督等机构的民主力量。可见我国当前和今后的政治体制改革方向是由集权走向分权。在社会生活全面行政化的今天，没有一个系统不受体制制约。尤其是未来国家管理的范围和调节空间日益扩大，生活中大多数人的活动仍处于政府的控制之下，但公民是权力的主体，政府是权力的被授予者。对公民来说，凡未经法律限制的权利不受侵害；对政府来讲，凡未经法律授权的不得行为。但是，在以经济建设为中心的今天，权力对经济活动的渗透领域和参与频率越来越大，加之权力所具有的强制力，在公务活动中极易发生人们被迫行贿行为。因此，分权，监督在反腐败中就显得尤为重要。

　　反腐败抓源头必须树立现代法治监控观念，遵循市场经济和民主政治的规律，以权力制约权力。做到权源由法，以法治权，这必须有民主机制保证法治的“兑现”。民主是廉政建设的政治保障，廉政的根本思路是振兴法威。法治最重要的意义就是它是一种制约权力的工具。

　　法律监督是使法治在各个阶段得到实现的有力保证。以国家为主体的监督，在我国法律体系中居于核心地位，但在我国法治建设工程中尚处于薄弱环节，其功能是乏力的。主要原因在权力与监督的较量中，往往是权力占上风，这是体制倒错问题。这个问题不解决，就难以实现法律监督对腐败行为的有效控制。

　　一些自身就存在腐败问题的领导干部不带头倡廉，监督更显得苍白无力。群众对一些权力性腐败行为不敢告、不愿告。因为告了也无结果，甚至怕举报招致“报复”和“受审”。有的单位对发现的犯罪线索不移交司法机关查处；司法机关对举报线索积压也比较严重。尽管内外监督机构俱全，但由于各系统的全面党政化，造成了平级监督和下级对上级的监督形同虚设，形成了腐而不败的状况，尤其是舆论监督本身虽具有强大的生命力，但在现行“金字塔”管理体制下，其功能也只能通过权力的“恩赐”才能发挥作用。

　　因此，必须设立对最高权力负责的、独立的、自成系统的监督机构，而不能作为党政领导下的一个职能部门存在，只有这样，才能有独立的监督空间。体制独立是监督独立的前提，离开体制独立谈监督独立是不现实的。监督必须保持高度独立，使监督工作只服从法律。同时，立法机关要从政治的角度，健全专门监督法，使监督工作法治化且有法律保障。

　　3．反腐败抓源头要确保新闻舆论监督法制化。舆论监督不但具有辐射性等特点，而且是一种强有力且速度快的监督。其所以强有力，是因为它与民众同呼吸、有民众作后盾。在西方发达国家里，无孔不入的新闻记者对高层司法、行政、众参两院官员腐败行为的公开猛烈抨击，全世界为主触目。新闻机构事实上已成为揭露、预警和控制腐败行为的机构。新闻媒体习以为常地从不同角度监督着政府的活动，被称之为与立法、行政、司法三权并驾齐驱“第四种权力”。西方国家早已通过立法的形式规定新闻媒体的法律地位，权利与义务及对新闻工作者提出的职业道德要求，基本实现了新闻舆论监督的法制化。